能源關系到一國經濟發展的穩定和國計民生的安全，隨著近年來國際能源競爭不斷加劇、中國能源對外依賴程度持續加重，保障國家能源安全具有更重要的戰略意義。鄂爾多斯市憑借其豐富的煤炭資源優勢擁有巨大的經濟發展潛力，更是事關國家安全的重要戰略能源儲備基地。因此，雖然現在煤炭產業面臨能源浪費和環境污染等問題，但過時的絕不是煤炭而是利用煤炭的方式。
過時的不是煤炭，而是利用煤炭的方法
我國能源結構呈現顯著的“富煤、貧油、少氣”特點，煤炭一直以來都是我國的主體能源和支柱產業。改革開放以來，我國煤炭生產總量長期占能源生產總量的70%左右，而消費占比雖然在近年來低碳經濟和高質量發展的背景下有所下降，但也仍維持著能源消費總數的過半體量(圖1)。在未來相當長的一段時間內，煤炭消費比重仍將呈現總體下降的趨勢，但其主體地位不容動搖。
數據來源:國家統計局
目前我國煤炭產能過剩的現象是國際能源形勢波動、國內經濟結構調整、原有產能建設粗放過量、能源供給側結構性改革等多重因素疊加造成的，2015年以來我國煤炭凈進口量占消費量比重反而不斷攀升(圖2)。而我國原油和天然氣進口依賴度持續上升，2017年原油和天然氣進口量與國內產量之比分別為2.2、0.6(數據來源:國家統計局)。原油、天然氣的定價權和進口規模完全掌握在他國手中:中國的石油進口地主要集中在中東地區和北非、拉美等地區，在地緣政治的影響下外部油路很容易面臨中斷的危機；不穩定的國際天然氣供應也正在倒逼我國不斷拓寬天然氣進口渠道。雖然和平時期煤炭產業面臨供給側結構性調整、環境壓力等因素的制約，但在未來更趨復雜的國際能源形勢下煤炭愈加成為中國能源安全的最后保障。并且隨著目前煤制油、煤制氣技術的不斷發展，煤炭產業未來有巨大的經濟發展空間。
數據來源:國家統計局
過時的不是煤炭，而是利用煤炭的方法。因此，現代能源經濟體系要從國家能源安全角度出發，清潔、高效地利用煤炭資源支撐國民經濟發展，持續發揮煤炭在中國能源轉型過程中重要的安全保障作用，實現煤炭資源開發利用與社會、經濟、環境的協調發展。
鄂爾多斯市煤炭產業發展現狀
1. 煤炭產業發展總體向好
鄂爾多斯煤炭儲量豐富并且特性優良。根據《鄂爾多斯2018年統計年鑒》(以下簡稱《年鑒》)，2017年煤炭儲量為2113.02億噸，占全國的1/6，是國家14個大型煤炭基地之一。此外，鄂爾多斯煤礦具有煤層賦存穩定、瓦斯含量少、煤層多、易開發的特性，且各地區的媒質情況差異較大，相互之間具有優勢互補空間。
從煤炭產業發展情況上看，傳統的煤炭開采洗選業仍占據較大規模，但目前正積極像產業鏈下游延伸。據《年鑒》，2017年鄂爾多斯原煤產量6.02億噸，占全國的17.84%。鄂爾多斯大中型工業企業2017年工業總產值中煤炭開采和洗選業占比較高。煤化工產業正向煤制油、煤制氣、煤制烯烴、煤制乙二醇等現代煤化工方向升級發展，產業鏈條不斷延伸。2017年，鄂爾多斯被確立為國家四個現代煤化工產業示范區之一。中國神華煤制油化工有限公司在鄂爾多斯運營一條108萬噸/年的煤直接液化商業化生產線，并且對此工藝具有完全自主的知識產權。2019年上半年，全市煤制油產量增長99.8%。
煤炭產業鏈橫向拓展上逐步積累起了自身的優勢，特別是在高端裝備制造業、新材料等領域表現出強大的競爭力。目前，鄂爾多斯依托奇瑞、華泰、巨鼎等企業，打造汽車煤機、化機等裝備制造產業集群，加強產業集聚效應。
2. 煤炭產業發展與挑戰并存
煤炭產業在向產業鏈下游延伸中面臨著國家政策限制，下游配套設施不完備，同質競爭嚴重的問題。并且從長遠來看煤炭產業還面臨著發展可持續性的問題。煤電產業發展上，國家宏觀政策支持新能源發電的推進，同時加強煤電的去產能，鄂爾多斯存在整體發電能力過剩的問題。據實地考察，位于鄂爾多斯的布連電廠，目前僅兩臺設備在進行生產，還有四臺100兆瓦機發電機組可擴，但目前市場空間小。煤制油產業發展上，面臨最大的問題就是國家稅收支持不到位。我國煤制油沿用油基油品相同的稅費政策，實行從量計征消費稅，嚴重制約和影響了煤制油項目的生存與發展。進而使得企業投資積極性下降，生產規模有限。
煤炭產業在向下游產業鏈延伸的過程中缺乏相應的配套設施，降低資源的綜合利用效率。鄂爾多斯煤炭富含鋁，燃燒后產生的粉煤灰中氧化鋁含量達40-55%。但由于缺乏配套的電解鋁等下游產業鏈，現有工藝的粉煤灰提取氧化鋁項目經濟性不足，富鋁煤礦并沒有形成產業鏈。
煤化工發展過程中存在嚴重的同質化問題，項目建設呈現遍地開花的局面。鄂爾多斯目前總投資超千億元的340萬噸煤制烯烴項目正在規劃中，而包頭此前已經建立起了較大的煤制烯烴基地，此外包頭正在建立用煤氣化制可降解塑料的產業線。在火力發電上，鄂爾多斯已經布置了十二個電源點和兩條電力外送通道，有足夠的供應能力滿足市場需求。但包頭也在爭取電力外送通道，同鄂爾多斯競爭有限的市場，進而導致產能過剩。
鄂爾多斯目前正處于高速成長期(見圖3)，但長期看來這種過度依賴有限的煤炭資源發展的模式并不具備可持續性。資源型城市的發展周期往往與該資源產業的發展高度同步，歷經起步期、成長期、成熟期和衰退期等階段。根據國內外城市發展的經驗，有些城市在資源產業發展過程中放任自然，最終走向衰落，被迫進行支柱產業轉型。首先，資源是有限的，若盲目開發而不進行合理規劃，必將走向“礦亡城衰”。其次，依賴煤炭資源形成的產業集聚，可能引發環保問題，最終使得產業發展受限于環境容量問題。最后，過度依賴煤炭發展單一的產業，可能引發產業安全問題，一旦出現新的可替代優質能源，便會打擊到整個經濟命脈。因此資源型城市的發展應未雨綢繆，提前布局產業轉型升級，在成熟期末期成功過渡到新產業的生命周期。
鄂爾多斯市產業發展探索
如何在充分發揮煤炭資源對本地經濟發展和國家能源安全的保障作用的同時，提前布局產業轉型升級路徑、推動經濟高質量可持續發展對鄂爾多斯市具有重要的戰略意義。根據調研中了解到的鄂爾多斯市現有產業發展基礎，我們提出以下產業發展建議。
1.煤炭產業鏈縱向延伸
鄂爾多斯市以煤炭為基礎的產業鏈正逐步向精細化縱深發展，需進一步夯實和協同上中下游產業增長極，形成煤炭資源加工業聚集區，降低運輸和交易成本、促進技術轉化，推動相關產業高質量穩步發展。
上游：發揮“鄂爾多斯煤”品牌效應。鄂爾多斯的煤炭資源瓦斯含量少、以煙煤為主，是少見的精品煤，應做強做優。一方面應控制總量，逐步淘汰落后產能、整頓違規礦井，提升現代化開采水平和廢棄物等能源綜合利用水平；另一方面建立煤炭產業標準體系，促進煤炭精細化分類、多渠道銷售，提高精品煤炭的附加值。鄂爾多斯精品煤的打造不僅提升了產業鏈上游產品的附加值，更對煤炭能源供給質量、保障國家能源安全具有重要意義。
中游：提高煤炭加工產業精細化水平。以煤炭采洗為基礎，至少可以延伸出煤電、煤化工兩大產業鏈，大幅提高煤炭相關產業的附加值及技術含量。鄂爾多斯市應加強相應配套基礎設施的建設，進一步發揮本地的資源優勢和產業基礎。此外，政府層面可以積極呼吁國家完善落實相關政策措施，特別是在煤制油方面的稅費政策改革，做到以煤為基、多元轉化，通過一系列煤炭資源加工環節將煤炭“吃干榨盡”，實現煤炭產業的深度發展。
下游：強化技術服務業的溢出效應。截至2018年末，鄂爾多斯市擁有2個國家級工程技術研究中心，1個國家級重點實驗室，16個自治區級院士專家工作站等技術研究創新平臺，應進一步發揮得天獨厚的資源產業優勢，與高校、科研院所共建煤炭應用技術研發平臺，通過技術服務業的溢出效應增強產業和城市競爭力。
2.煤炭產業鏈橫向拓展
除了縱向延伸產業鏈，同時應注重產業鏈之間的關聯度，推動煤炭產業橫向與關聯產業協調發展、與新技術新業態融合發展，從傳統的煤炭產業向“非煤”現代產業體系拓展。
如依托資源優勢和現有煤化工產業基礎協同發展高端裝備制造業，不同領域相互補位，為未來產業轉型升級培育棟梁；建立信息互通機制，重塑企業信用體系，因地制宜拓寬企業融資渠道，因勢利導規范民間資本，形成金融服務與產業發展相互促進的良性循環；充分發揮其大宗能源商品物流中心的原有優勢和位處蒙晉陜寧四市交界的區位優勢，充分利用大數據等前沿技術建立智能物流網絡打造現代物流集散中心；進一步利用現有沙棘治理采煤沉陷區的成效，開發采煤沉陷區和枯竭礦坑的生態文化旅游等關聯產業。產業鏈的橫向拓展能夠將資源優勢進一步轉化為經濟和技術優勢，為城市長遠的產業轉型打下堅實基礎。
鄂爾多斯市目前正處于煤炭資源型城市發展的成長階段，能源保障潛力巨大、經濟發展動力充足。建議鄂爾多斯市確保能源供給能力，兼顧產業可持續發展和保障國家能源安全的戰略意義，一方面在發展中逐步建立新的比較優勢形成多元均衡的產業格局，另一方面增強系統化、創新化、綠色化煤炭供給能力為我國提供持續穩定的能源保障。居安思危，提前布局。這里將不僅僅創造經濟增長的“鄂爾多斯模式”，更將為全球資源型城市的可持續發展貢獻“鄂爾多斯智慧”。(浙江大學呼包鄂烏產業指導目錄課題組:陳健，浙江大學中國西部發展研究院副院長，課題組組長；景乃權，浙江大學經濟學院副教授；孫越琦，呂佳鈺，劉曉舟，劉超，郝焜，浙江大學金融系研究生)
